FEBRAC consegue mais uma liminar contra a lei de transporte de cargas vivas Leonardo Lamachia, advogado e presidente da Febrac

FEBRAC consegue mais uma liminar contra a lei de transporte de cargas vivas

A Federação Brasileira de Associações de Criadores de Raças – FEBRAC, na pessoa de seu presidente, advogado Leonardo Lamachia obteve hoje no STF, uma liminar que busca discutir a lei complementar 996, que proíbe o trânsito de veículos transportando cargas vivas nas áreas urbanas e de expansão urbana do Município de Santos/SP.

Ela difere da liminar anteriormente concedida à Confederação Nacional da Agricultura – CNA, pois a nova liminar contempla também os princípios da livre locomoção e livre iniciativa.  A entidade ingressou no STF com ação questionando a lei municipal que proibiu o trânsito de cargas vivas em Santos/SP. Na ação, Lamachia trata da inconstitucionalidade da lei municipal. Para ele: “Ao sancionar  a lei os políticos de Santos criaram dificuldades e prejuízos para as exportações brasileiras. É inconcebível a proibição de se acessar com carga viva, os mercados estrangeiros pelo maior porto do País”.

“Supremo Tribunal Federal

MEDIDA CAUTELAR NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL 516 SÃO PAULO
RELATOR :MIN. EDSON FACHIN
REQTE.(S) :FEDERACAO BRASILEIRA DAS ASSOCIACOES DE
CRIADORES DE ANIMAIS DE RACA – FEBRAC
ADV.(A/S) :LEONARDO LAMACHIA E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) :CAMARA MUNICIPAL DE SANTOS
ADV.(A/S) :SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) :PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTOS
ADV.(A/S) :PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SANTOS
DECISÃO: Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Federação
Brasileira das Associações de Criadores de Animais de Raça – FEBRAC
em face dos arts. 1º e 3º, da Lei Complementar nº 996/2018, do Município
de Santos/SP.
Eis o teor dos dispositivos impugnados:
“Art. 1º. Fica alterado o caput e acrescentado o parágrafo único ao artigo 290 da Lei nº 3.531, de 16 de abril de 1968 – Código de Posturas do Município de Santos, que passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 290. É proibido o trânsito de veículos, sejam eles motorizados ou não, transportando cargas vivas nas áreas urbanas e de expansão urbana do Município.

Parágrafo único. Excetuam-se do disposto no caput os seguintes animais:
I – domésticos;
II – de uso terapêutico em projetos educativos e medicinais;
III – à serviço das forças policiais;
IV – que passarão por tratamento médico em clínicas e hospitais veterinários;
V – utilizados em atividades esportivas;
VI – destinados à preservação ambiental.”

Art. 3º. Ficam alterados os incisos V e VIII e acrescidos os incisos XVI ao XXI do artigo 300 da Lei nº 3.531, de 16 de abril de 1968 – Código de Posturas do Município de Santos, que passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 300. É proibido a qualquer pessoa maltratar animais ou praticar ato de crueldade contra os animais, a exemplo dos seguintes:

(…)
V – obrigá-los a trabalhos excessivos ou superiores às suas forças; (…)

VIII – castigá-los com rancor e excesso, ainda que para aprendizagem e/ou adestramento; (…)
XVI – submetê-los a qualquer prática que cause ferimentos, golpes ou morte;
XVII – transportá-los de forma inadequada ao seu bem-estar, como por exemplo em gaiolas, veículos, entre outros;
XVIII – utilizá-los em rituais religiosos, e em lutas entre animais da mesma espécie ou de espécies diferentes;
XIX – VETADO;
XX – sacrificá-los com métodos não humanitários;
XXI – soltá-los ou abandoná-los em vias ou logradouros públicos e privados, nos termos do artigo 32 da Lei Complementar nº 533, de 10 de maio de 2005, que disciplina a criação, propriedade, posse, guarda, uso e transporte de cães e gatos no Município de Santos.”

A FEBRAC afirma que o diploma combatido, ao vedar o transporte de cargas vivas nas áreas urbanas e de expansão urbana do Município, violou o direito à livre locomoção, previsto no art. 5º, caput e inciso XV, da Constituição Federal. Aponta como parâmetro de controle os arts. 1º, caput; 5º, caput e inciso XV; 18, caput; 21, XII, f; 22, VIII, IX, X e XI e 170, caput, do Texto
Constitucional.
Sustenta, em síntese, que os dispositivos atacados, ao restringirem, de forma indireta, o acesso ao porto, ferem a competência privativa da União para legislar sobre comércio exterior e interestadual, diretrizes das política nacional de transportes, regime de portos, bem como a competência material do mesmo ente para a exploração de portos marítimos. Indica como preceito fundamental violado o federalismo, na medida em que a alegada afronta à competência da União é decorrência do pacto federativo.

Para reforçar o seu posicionamento, a arguente cita o Decreto nº 9;013/2017 que, em seu art. 112, § 2º, excepciona da submissão ao abate humanitários os animais cujo produto seja destinado ao consumo por comunidade religiosa que os requeira ou ao comércio internacional com países que façam essa exigência.

Salienta a previsão do art. 3º, V, da Lei nº 12.815/2013, que assegura o amplo acesso aos portos organizados, instalações e atividades portuárias.

Destaca, ainda, a fiscalização realizada pelos órgãos de controle como IBAMA, CONTRAM, ANTAQ e MAPA. Por fim, com base no art. 5º, § 1º, da Lei 9.882/99, requer a concessão de medida liminar ad referendum do Tribunal Pleno, para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados. Aduz que o fumus boni iuris decorre das razões jurídicas explicitadas. Assevera que o periculum in mora é patente, tendo em vista que (eDOC 1, p. 24-25) “a não suspensão da eficácia da Lei impugnada ocasionará
grave dano à balança comercial e à economia brasileira, pois a inviabilidade de exportar a carga de animais vivos pelo Porto de Santos afetará diretamente o preço da arroba de boi na comercialização da produção pecuária dos produtores rurais, tendo como consequência riscos de lesão grave, consubstanciada na quebra de contratos internacionais, além da perda de mercados relevantes para competidores internacionais, principalmente considerando o mercado futuro promissor da exportação de animais vivos.

Em última análise, a restrição imposta pela Lei Municipal ora impugnada, tem alto potencial lesivo, podendo acarretar graves e irreversíveis prejuízos não só aos pecuaristas, mas a toda a sociedade brasileira, comprometendo a exploração da atividade no maior porto do País, afetando importante setor da economia nacional, bem como abalando a confiança dos compradores internacionais da produção da pecuária brasileira, em virtude da insegurança quanto ao cumprimento dos contratos no que se refere ao envio da mercadoria objeto das exportações”

É o relatório.

Decido.
Em 24.04.2018, deferi medida liminar ad referendum do Tribunal Pleno para suspender a eficácia dos dispositivos ora impugnados, razão pela qual reproduzo os fundamentos desta decisão, eis que essenciais ao deslinde da presente controvérsia:
“Inicialmente, ressalto que a jurisprudência desta Corte define que compete ao Supremo Tribunal Federal o juízo acerca do que se há de compreender, no sistema constitucional brasileiro, como preceito fundamental.

Veja-se, a propósito, a ementa da ADPF-QO

1, de relatoria do Ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ 07.11.2003:

“Argüição de descumprimento de preceito fundamental. Lei nº 9882, de 3.12.1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da referida medida constitucional.

2. Compete ao Supremo Tribunal Federal o juízo acerca do que se há de compreender, no sistema constitucional brasileiro, como preceito fundamental.

3. Cabimento da argüição de descumprimento de preceito fundamental. Necessidade de o requerente apontar a lesão ou ameaça de ofensa a preceito fundamental, e este, efetivamente, ser reconhecido como tal, pelo Supremo Tribunal Federal.

4. Argüição de descumprimento de preceito fundamental como instrumento de defesa da Constituição, em controle concentrado.

5. Argüição de descumprimento de preceito fundamental: distinção da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade.

6. O objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental há de ser “ato do Poder Público” federal, estadual, distrital ou municipal, normativo ou não, sendo, também, cabível a medida judicial ‘quando for relevante o fundamento da controvérsia sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição’.”

Nesse sentido, o ilustre Ministro Gilmar Mendes bem explicitou na ADPF-MC 33 o esforço hermenêutico a ser realizado pelo Supremo Tribunal Federal: “É o estudo da ordem constitucional no seu contexto normativo e nas suas relações de interdependência que permite identificar as disposições essenciais para a preservação dos princípios basilares dos preceitos fundamentais de um determinado sistema.”

Ainda nesse importante voto para a construção institucional do controle abstrato de constitucionalidade, o e. Ministro Gilmar Mendes apresenta diretriz para o trabalho que aqui se coloca: “Destarte, um juízo mais ou menos seguro sobre a lesão de preceito fundamental consistente nos princípios da divisão de Poderes, da forma federativa do Estado ou dos direitos e garantias individuais exige, preliminarmente, a identificação do conteúdo dessas categorias na ordem constitucional e, especialmente, das suas relações de interdependência. Nessa linha de entendimento, a lesão a preceito fundamental não se configurará apenas quando se verificar possível afronta a um princípio fundamental, tal como assente na ordem constitucional, mas também a regras que confiram densidade normativa ou significado específico a esse princípio.

Tendo em vista as interconexões e interdependências dos princípios e regras, talvez não seja recomendável proceder-se a uma distinção entre essas duas categorias, fixando-se um conceito extensivo de preceito fundamental, abrangente das normas básicas contidas no texto constitucional.”

No presente caso, o que está em xeque é a suposta violação do pacto federativo, uma vez que a repartição de competências é decorrência direta e característica fundamental de um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por conseguinte, a convivência harmônica entre todas as esferas, com o fito de evitar a secessão, o que evidencia, em meu entender, a existência de discussão acerca de preceito fundamental.

Do mesmo modo, verifico estar presente o requisito da subsidiariedade. A jurisprudência do STF é firme no sentido da
impossibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade em face de lei municipal (ADI 5089 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 06.02.20150.

Ademais, do exposto pelo Ministro-Relator Teori Zavascki na ADPF 127, tem-se o seguinte perfil institucional da ADPF:

“A arguição de descumprimento de preceito fundamental foi concebida pela Lei 9.882/99 para servir como um instrumento de integração entre os modelos difuso e concentrado de controle de constitucionalidade, viabilizando que atos estatais antes insuscetíveis de apreciação direta pelo Supremo Tribunal Federal, tais como normas pré-constitucionais ou mesmo decisões
judiciais atentatórias a cláusulas fundamentais da ordem constitucional, viessem a figurar como objeto de controle em processo objetivo. A despeito da maior extensão alcançada pela vertente objetiva da jurisdição constitucional com a criação da nova espécie de ação constitucional, a Lei 9.882/99 exigiu que os atos impugnáveis por meio dela encerrassem um tipo de lesão
constitucional qualificada, simultaneamente, pela sua (a) relevância (porque em contravenção direta com paradigma constitucional de importância fundamental) e (b) difícil reversibilidade (porque ausente técnica processual subsidiária capaz de fazer cessar a alegada lesão com igual eficácia.)”

Além disso, o Plenário desta Corte assim dispôs sobre o princípio da subsidiariedade no mérito da já citada ADPF 33, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJ 27.10.2006:

“13. Princípio da subsidiariedade (art. 4o ,§1o, da Lei no 9.882/99): inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão, compreendido no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata.

14. A existência de processos ordinários e recursos extraordinários não deve excluir, a priori, a utilização da argüição de descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feição marcadamente objetiva dessa ação.” (grifos nossos)

Igualmente, observo a legitimidade ativa da parte Requerente para pleitear em juízo medida judicial de salvaguarda do direito dos produtores agropecuários de exportarem a sua produção. Diante do exposto, conclui-se pela cognição da presente arguição em face de hipotético descumprimento do preceito fundamental referente à invasão do espaço de competência da União para disciplinar a matéria.

Observo, entretanto, que se depreende dos argumentos ventilados na petição inicial da presente arguição, impugnação específica somente quanto às disposições que obstam o transporte de cargas vivas nas áreas urbanas e de expensão
urbana em gaiolas ou veículos.

Sendo assim, conheço da presente ação apenas em relação a estas disposições.

Como destaca o arguente, o objetivo do legislador municipal ao promulgar o diploma combatido foi obstar o transporte de carga viva para embarque e desembarque no porto de Santos, o que afeta diretamente a atividade comercial dos produtores agropecuários:
“Essa essência normativa dos dispositivos municipais impugnados é plenamente verificada com a justificativa do relator do projeto de lei, Vereador Benedito Furtado, que assim se manifestou: “Em coerência com essa diretriz, constatamos que a operação de embarque de bois no terminar do Ecoporto, no Cais de Saboó, suspensa várias vezes por decisão judicial, trouxe ao conhecimento da população de nossa cidade um tema que é do interesse de todos nós, tema este que necessita de atenção especial, na medida que gerou e poderá, ainda, vir a gerar novos impactos ambientais, urbanísticos e sociais que atingirão a todos nós. Em que pese a necessidade de mantermos nosso porto em atividade, esta necessidade não pode estar acima do bem-estar da população. A enorme quantidade de animais que foram trazidos para o ambiente urbano, necessitaria, para a minimização dos impactos ambientais, todo um planejamento que culminaria com a alteração do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto, seja pelos cuidados higiênicos que tal carga requer, seja pelo fato de que nossa área portuária não está
adaptada, ainda, para o transporte de cargas vivas nas proporções do que ocorreu. (…)

Repito que nosso porto é de vital importância, mas somos uma cidade turística e não podemos mais correr o risco de sentir a atmosfera de nossa cidade contaminada pelo mau cheiro de esterco produzido por animais, sujeitos a condições degradantes,
situação esta que coloca em cheque, em primeiro lugar a nossa humanidade, em segundo a nossa responsabilidade com a saúde da população e o meio ambiente e, finalmente, nossa condição de estância balneária, referência em toda a Baixada.” (grifos no
original)

Este objetivo fica ainda mais evidente da leitura das exceções previstas no art. 1º da Lei Complementar Municipal nº 996/2018, o que demonstra que a proibição instituída pelo dispositivo destina-se a obstaculizar a atividade de embarque e desembarque das cargas do setor agropecuário. Portanto, a questão que se coloca na presente ADPF consiste em saber se o Município, ao estatuir tal proibição, adentou no espaço de competência da União.

Quando do julgamento das ADIs 3406 e 3470, consignei em meu voto que a simples edição de lei, pela União, que cuida de matéria cuja competência para disposição seja concorrente, não exclui, em princípio, a competência de outros entes para a
sua regulação. A inconstitucionalidade formal de lei municipal, estadual ou distrital só deve ser reconhecida se a legislação
federal dispuser, de forma clara e cogente, que outros entes não podem sobre ela legislar, ou se os outros entes legislarem de
forma autônoma sobre matéria idêntica.

Feita esta consideração, é necessário, para melhor elucidar a controvérsia, trazer breve referência sobre a legislação federal
pertinente.

A Lei nº 8.171/1991, que dispõe sobre a política agrícola, assim prevê em seu art. 6º, II:

“Art. 6° A ação governamental para o setor agrícola é organizada pela União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, cabendo: (…)
II – ao Governo Federal a orientação normativa, as diretrizes nacionais e a execução das atividades estabelecidas em lei.” (grifo nosso) Os arts. 44 e 45 do Decreto nº 5.741/2006, que regulamente a Lei nº 8.171/1991, possuem a seguinte redação:

“Art. 44. É obrigatória a fiscalização do trânsito nacional e internacional, por qualquer via, de animais e vegetais, seus produtos e subprodutos, qualquer outro material derivado, equipamentos e implementos agrícolas, com vistas à avaliação das suas condições sanitárias e fitossanitárias, e de sua documentação de trânsito obrigatória.

§ 1º A fiscalização e os controles sanitários agropecuários no trânsito nacional e internacional de animais, vegetais, insumos, inclusive alimentos para animais, e produtos de origem animal e vegetal, equipamentos e implementos agrícolas, nos termos deste Regulamento, serão exercidos mediante procedimentos uniformes, em todas as Instâncias do Sistema Unificado de
Atenção à Sanidade Agropecuária.

§ 2º As autoridades responsáveis por transporte aéreo internacional e doméstico, navegação internacional e de cabotagem, ferrovias, hidrovias e rodovias assegurarão condições de acesso das equipes de fiscalização sanitária agropecuária às áreas de embarque e desembarque de passageiros e recebimento e despacho de cargas.

§ 3º O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, como Instância Central e Superior, estabelecerá as normas e coordenará a fiscalização do trânsito nacional e internacional, por qualquer via, de animais e vegetais, seus produtos e subprodutos, ou qualquer outro material destes derivado.

§ 4º As Instâncias Intermediárias do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária atuarão na fiscalização agropecuária do trânsito interestadual, com base nas normas fixadas pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, como Instância Central e Superior.

§ 5º As Instâncias Intermediárias regulamentarão e coordenarão a fiscalização agropecuária do trânsito intermunicipal e intramunicipal, com base nas normas fixadas pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, como Instância Central e Superior.

§ 6º As Instâncias Locais do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária atuarão na fiscalização  agropecuária no âmbito de sua atuação.

§ 7º As Instâncias Locais do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária regulamentarão e coordenarão o trânsito intramunicipal, com base nas normas fixadas pelas Instâncias Intermediárias e pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, como Instância Central e Superior.

Art. 45. A fiscalização do trânsito agropecuário nacional e internacional incluirá, entre outras medidas, a exigência de apresentação de documento oficial de sanidade agropecuária emitido pelo serviço correspondente, o qual conterá a indicação de origem, destino e sua finalidade, e demais exigências da legislação.” (grifos nossos)

Citem-se, ainda, as Leis nº 1.283/1950 e 7.889/1989, que dispõem sobre a inspeção industrial e sanitária de produtos de origem animal, bem como o Decreto nº 9.013/2017, que as regulamenta e, ainda, diversas portarias expedidas pelo
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

Como se depreende, o Município, ao inviabilizar o transporte de gado vivo na área urbana e de expansão urbana de seu território, transgrediu a competência da União, que já estabeleceu, à exaustão, diretrizes para a política agropecuária, o que inclui o transporte de animais vivos e a sua fiscalização. Sob a justificativa de criar mecanismo legislativo de proteção aos animais, o legislador municipal impôs restrição desproporcional ao direito dos empresários do agronegócio de realizarem a sua atividade. Esta desproporcionalidade fica evidente quando se analisa o arcabouço normativo federal que norteia a matéria, tendo em vista a gama de instrumentos estabelecidos para garantir, de um lado, a qualidade dos produtos destinados ao consumo pela população e, de outro, a existência digna e a ausência de sofrimento dos animais, tanto no transporte quanto no seu abate.

Registro, ainda, que a fiscalização de tais diretrizes é ônus dos órgãos federais, estaduais e municipais competentes para tanto, não sendo possível imputar ao particular restrição desproporcional à sua iniciativa tendo em conta suposto descumprimento de norma sobre transporte de animais. Desta forma, o fumus boni iuris advém da aparente afronta à competência da União para disciplinar a matéria, bem como da verificação de que a restrição ora examinada parece, prima facie, destoar da proporcionalidade necessária à instituição de grave restrição ao direito de relevante seguimento comercial do país.

Em relação ao periculum in mora, entendo estar este requisito também configurado, tendo em vista “a previsão da chegada de sete navios no território brasileiro (com capacidade de mais de 88 mil cabeças), sendo Santos/SP um importante porto para escoamento da produção” (eDOC 1, p. 12), o que comprova que a demora no provimento trará graves danos, tanto sob o prisma econômico, quanto sob o viés de proteção e bem estar dos animais envolvidos na atividade comercial.”

Ante o exposto, adoto a técnica da motivação per relationem para conhecer parcialmente da arguição de descumprimento de preceito fundamental e, configurada a plausibilidade jurídica das alegações e em virtude do perigo de lesão grave, deferir, com base no §1º do art. 5º da Lei 9.882/99, medida liminar ad referendum do Tribunal Pleno, para suspender a eficácia do art. 1º da Lei Complementar nº 996/2018, do Município de Santos, bem como do seguinte trecho do art. 3º da mesma lei: “XVII – transportá-los de forma inadequada ao seu bem estar, como por exemplo em gaiolas, veículos, entre outros;”.

Comunique-se, com a máxima urgência, inclusive via fax ou meio mais expedito, o teor da presente decisão a todas as partes processuais integrantes do feito.

Determino sejam requisitadas as informações à autoridade responsável pelo ato questionado. Após, remetam os autos ao
Procurador-Geral da República, nos termos do art. 7º, parágrafo único da Lei 9.882/99.

Peço dia para o julgamento do referendo da decisão sobre a medida cautelar, por mim deferida, pelo Plenário desta Corte, se  possível em conjunto com a ADPF 514 MC.

Publique-se. Intime-se.

Brasília, 16 de maio de 2018.

Ministro EDSON FACHIN

Relator
Documento assinado digitalmente
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP-Brasil. O
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ADPF 516 MC / SP

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